Дмитро Котляр: «Недосконалий закон про суспільне мовлення зараз, на жаль, влаштовує обидві політичні сторони»

В України є «обов’язки» і «зобов’язання» перед Радою Європи і Європейським Союзом, каже пан Котляр. Серед обов’язків у медійній сфері він зазначив такі: перетворення державних ТРК на канали суспільного мовлення; приватизація друкованих ЗМІ, заснованих органами публічної влади; гарантування прозорості власності на ЗМІ; створення рівних умов для діяльності усіх ЗМІ шляхом перегляду Закону 1997 року «Про державну підтримку ЗМІ та соціальний захист журналістів»; ратифікація Європейської конвенції про транскордонне телебачення; забезпечення того, щоб нова редакція Закону «Про телебачення і радіомовлення» відповідала стандартам РЄ і рекомендаціям її експертів; необхідність притягнення до відповідальності всіх тих, хто замовив, організував та виконав убивство Георгія Гонгадзе; кримінальне переслідування посадових осіб, відповідальних за недоліки попереднього розслідування цієї справи. «З цього переліку належним чином виконано лише один пункт – ратифіковано Конвенцію про транскордонне телебачення», – зазначає медіаюрист.

В інтерв’ю Дмитро Котляр аналізує не тільки всі медійні «обов’язки» і «зобов’язання» України перед РЄ і ЄС, а й багаторічні спроби нашої держави їх виконати.

– Дмитре, Україна має певні зобов’язання перед Радою Європи та ЄС щодо певних законопроектів. Ухвалення цих законів має суттєве значення для України в світлі можливого підписання Угоди про асоціацію з ЄС на саміті ЄС у Вільнюсі, що відбудеться восени. Наскільки готова Україна до цієї події в плані ухвалення і підготовки медійних законопроектів? Які з них уже ухвалені?

– Тут слід розрізняти зобов’язання України перед Радою Європою та список умов, які Україна повинна виконати для підписання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. Вони схожі, але не збігаються.

Щодо Ради Європи. В України є «обов’язки» і «зобов’язання», що випливають із її членства в Раді Європи (РЄ). За термінологією документів РЄ – це різні речі. Під «зобов’язаннями» розуміється чіткий, вичерпний перелік конкретних питань, які держава Україна, вступаючи в Раду Європу, погодилася виконати, інколи у певні строки. Ці зобов’язання визначені у Висновку №190 Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) від 1995 року. Коли політики часто кажуть, що нам залишилося виконати лише одне (два, три і т.д.) зобов’язання перед Радою Європи, то вони мають на увазі саме ці пункти з Висновку. Наприклад, там ідеться про те, що Україна повинна була впродовж одного року після приєднання до організації ухвалити новий кримінальний та кримінальний процесуальний кодекси – коли це було реально зроблено, ми добре знаємо. У цьому переліку зобов’язань немає пунктів, які прямо стосуються медійної теми.

Водночас існують ще й «обов’язки» – це те, чого держава повинна дотримуватися з огляду на її членство в Раді Європі, виходячи із статуту цієї міжнародної організації, а саме таких основоположних засад, як плюралістична демократія, верховенство права та додержання прав і свобод людини.

За виконанням державами-членами їхніх обов’язків та зобов’язань стежить ПАРЄ, яка проводить регулярний моніторинг і формулює у відповідних резолюціях та рекомендаціях, що саме слід зробити (або чого уникнути) державі для виконання обов’язків і зобов’язань, що випливають із її членства в РЄ.

Найповніший перелік обов’язків України у різних сферах було узагальнено ПАРЄ в 2005 році у Резолюції №1466 і пояснювальному меморандумі до неї співдоповідачів Моніторингового комітету ПАРЄ. Працюючи тоді в секретаріаті Моніторингового комітету ПАРЄ, мені пощастило готувати проекти цих документів. У Резолюції 1466, по суті, вдалося сформулювати для України план реформ у сфері демократії, верховенства права та прав людини, який пізніше було втілено у відповідному Указі Президента Ющенка від січня 2006 року (пізніше оновлений Указом Президента Януковича від січня 2011 року). Ці плани дій актуальні й виконуються дотепер.

У медійній сфері у Резолюції 2005 року ПАРЄ вказала на такі питання:

перетворення державних ТРК на канали суспільного мовлення;
приватизація друкованих ЗМІ, заснованих органами публічної влади;
гарантування прозорості власності на ЗМІ;
створення рівних умов для діяльності усіх ЗМІ шляхом перегляду Закону 1997 року «Про державну підтримку ЗМІ та соціальний захист журналістів»;
ратифікація Європейської конвенції про транскордонне телебачення;
забезпечення того, щоб нова редакція Закону «Про телебачення і радіомовлення» відповідала стандартам РЄ і рекомендаціям її експертів;
необхідність притягнення до відповідальності всіх тих, хто замовив, організував та виконав убивство Георгія Гонгадзе; кримінальне переслідування посадових осіб, відповідальних за недоліки попереднього розслідування цієї справи.

З цього переліку належним чином виконано лише один пункт – ратифіковано Конвенцію про транскордонне телебачення. Це попри те, що минуло вже майже 8 років із часу прийняття Резолюції. Щодо прозорості власності на ЗМІ, то хоча нещодавно було прийнято закон із такою назвою, вважати цей пункт виконаним, на мою думку, не можна. Далі поясню чому.

У Пояснювальному меморандумі до Резолюції 1466 містилося також багато інших питань, які не увійшли до тексту Резолюції, але тим не менше становлять частину обов’язків. Це, зокрема, такі питання:

вдосконалення законодавства щодо запобігання концентрації медіавласності відповідно до стандартів РЄ;
виключення із Закону «Про Національну раду з питань телебачення і радіомовлення» положення щодо можливості висловлення Президентом та Верховною Радою недовіри Національній раді, що веде до відставки її складу;
ліквідація Держкомтелерадіо під час перегляду Конституції України;
вилучення з Цивільного кодексу положення (ч. 3 ст. 277) щодо презумпції недостовірності негативної інформації, поширеної про особу.

Жоден із цих пунктів дотепер не виконано.

Слід наголосити, що названі питання не вичерпують змісту обов’язків України. У держави України та її органів влади є головний обов’язок згідно зі Статутом Ради Європи – дотримуватися принципів плюралістичної демократії, в тому числі в частині засобів масової інформації, забезпечувати верховенства право та права людини, в тому числі право на збирання, отримання та поширення інформації й вираження поглядів. З цього, наприклад, випливає, що держава має обов’язок утримуватися від цензури, від обмеження свободи вираження поглядів шляхом встановлення кримінальної відповідальності за наклеп, забезпечувати плюралізм інформації шляхом прозорої і справедливої процедури ліцензування радіочастотного ресурсу і так далі. Тобто виконання обов’язків держави, що випливають із її членства в Раді Європи, це постійний процес, який не вичерпується прийняттям кількох законів.

Тепер щодо умов ЄС для підписання Угоди про асоціацію. Їх узагальнено у висновках Ради ЄС щодо України від грудня 2012 року, Спільній заяві Саміту ЄС – Україна від 25 лютого 2013-го й так званому списку Фюле. Перелік умов для підписання Угоди містить багато пунктів, при цьому є розуміння, що виконати їх усі до листопада не вдасться і тому вимагається досягнути «відчутного прогресу». При цьому є три блоки ключових питань (судова реформа, виборче законодавство і «політично мотивовані переслідування»).

Щодо реформ у медійній сфері, то вони в переліку умов прямо майже не згадуються. Водночас є пункт про виконання всіх рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ за результатами парламентських виборів 2012 року. В цих рекомендаціях і можна знайти пункти, які стосуються реформ у сфері діяльності засобів масової інформації. Це такі вимоги:

забезпечення плюралізму ЗМІ (телебачення і радіо) у період між виборами. У Звіті зазначається, що наявний механізм, який відносить питання безсторонності і збалансованості інформації до саморегулювання ТРК (редакційні статути і так далі), не спрацьовує й тому потрібні інші механізми;

забезпечення збалансованого висвітлення на телебаченні й радіо під час виборчої кампанії – у виборчому законі існує вимога щодо збалансованості висвітлення, але відсутнє визначення, що таке «збалансоване висвітлення», не визначено процедури й орган, який відповідає за моніторинг дотримання цього положення. При цьому вказується, що Національна рада з питань телебачення і радіомовлення не є на практиці незалежним органом і тому контроль за дотриманням цього положення може здійснюватися на підставі моніторингу, що проводиться НУО за підтримки незалежних донорів;

обмеження обсягу політичної реклами, що оплачується кандидатами й партіями;

встановлення правил, які запобігають привілейованому висвітленню на телебаченні й радіо кандидатів, які обіймають державні посади;

перетворення державної НТКУ на незалежного суспільного мовника;

скорочення кількості державних регіональних ТРК;

приватизація державної преси.

За деякими з цих пунктів є певний прогрес, наприклад, прийняття в першому читанні законопроекту про суспільне телебачення і розробка нової редакції закону «Про телебачення і радіомовлення». Проте навряд чи цей прогрес можна вважати «відчутним», оскільки йдеться лише про підготовчий етап. Крім того, є сумніви щодо відповідності стандартам ухваленого законопроекту про суспільне мовлення.

Загалом, якщо дивитися реалістично, слід визнати, що відсутність відчутного прогресу у виконанні цих умов, які стосуються медіасфери, не призведе до непідписання Угоди про асоціацію. Водночас, очевидно, що ці питання залишаться актуальними й після листопада цього року, а ЄС продовжить у тій чи іншій формі вимагати їх виконання.

– Чи якісні ухвалені закони, зокрема про прозорість медіавласності?

– Розроблення законопроекту про забезпечення прозорості відносин власності стосовно ЗМІ було передбачено ще першим Планом дій із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають із членства в Раді Європи. Тобто ця робота триває з 2006 року. Те, що ми отримали у вигляді закону, навряд чи можна назвати прогресивним і задовільним документом. Я переконаний, що цей закон майже нічого не додасть у питанні реального забезпечення прозорості медіавласності. Його прийняття спрямовано на формальне виконання вимог Ради Європи та ЄС, але сподіваюся, що таке виконання не буде «зараховано».

Експерти вже висловлювалися, що цей закон вийшов порожній, оскільки він не дозволяє розкрити головного – фізичну особу-бенефіціара телерадіокомпанії, тобто «живу» людину, яка знаходиться наприкінці ланцюга з різних фірм і структур власності у різних юрисдикціях та яка реально контролює цю компанію. Це, звіснно, не проста задача, але ухвалений закон реально не наблизив до їх виконання. Декларативною є норма про заборону телерадіоорганізацій, засновниками чи власниками яких є нерезиденти, що зареєстровані в одній із офшорних зон. Це обмеження легко обійти, оскільки йдеться лише про перший рівень власності.

Є в цьому законі і взагалі шкідливі норми. Закон про пресу і до цих змін передбачав антимонопольні вимоги щодо ринку преси й те, що контроль за їх додержанням здійснює орган, який проводить державну реєстрацію друкованих ЗМІ, тобто зараз це Укрдержреєстр при Міністерстві юстиції. Тут слід наголосити, що державна реєстрація преси – це в принципі архаїчна норма, яка суперечить міжнародним стандартам свободи вираження поглядів. Європейська конвенція про права людини допускає лише ліцензування телерадіомовлення у якості перешкоди для початку діяльності ЗМІ. ОБСЄ давно визнала обов’язкову реєстрацію преси як необґрунтоване обмеження свободи діяльності ЗМІ. Замість того, щоб усунути цей архаїзм, закон про прозорість медіа власності, навпаки, посилив відповідні вимоги і надав Державній реєстраційній службі повноваження відмовляти в реєстрації ЗМІ, якщо порушено вимоги щодо обмеження монополізму.

– Практично з усіх медійних напрямів у парламенті зараз зареєстровано по кілька альтернативних законопроектів, а саме щодо створення суспільного мовлення, щодо роздержавлення ЗМІ та інші. На вашу думку, що треба зробити профільному Комітету з питань свободи слова та інформації, щоб ухвалити якісні медійні закони? Щоб ці закони були не просто ухвалені для галочки, а були європейськими по суті.

– Для того щоб ухвалити європейський по суті закон про суспільне мовлення, слід, насамперед, направити ухвалений в першому читанні законопроект на експертизу до Ради Європи і потім, зрозуміло, врахувати зауваження. Чи буде в парламенті воля це зробити (а це залежить не тільки від профільного комітету, але й від голови Верховної Ради) – під питанням.

Є сумніви в щирості намірів усіх політичних сторін у цьому питанні. Для провладної більшості важливо ухвалити якийсь закон про суспільне мовлення, щоби прозвітувати про це перед ЄС та РЄ. А після того, як до нього надійдуть зауваження почати його повільно вдосконалювати (як це відбувається, наприклад, з антикорупційним законодавством). При цьому очевидно, що реальної політичної волі на відмову від контрольованого державою телебачення і радіо у чинної влади не має – адже це давно вже можна було по суті забезпечити на рівні актів Кабінету Міністрів. З іншого боку, в опозиції (за винятком окремих депутатів) немає бажання віддавати таке важливе досягнення, як створення суспільного мовлення, чинній владі і їй зручніше мати поганий закон і активно його критикувати. Тому недосконалий закон зараз, на жаль, влаштовує обидві політичні сторони. Тому тут важлива роль громадськості для того, щоб не припиняти тиск і вимагати ухвалення саме якісного закону.

Щодо «роздержавлення» преси, то тут питання більш технічне: є один простий стандарт РЄ – у демократичній державі не може бути друкованих ЗМІ, які засновані чи контролюються державою або місцевим самоврядуванням. Уже давно напрацьовано якісні законопроекти, які передбачають дуже поступову та обережну, але реальну приватизацію державних та комунальних друкованих ЗМІ. Їх слід без дальшого зволікання розглядати і ухвалювати.

comments powered by Disqus