Завідувач відділу державної правової політики Національного інституту стратегічних досліджень, доктор юридичних наук Олександра Руднєва розповіла про розробку законопроекту «Про Національну громадську телерадіокомпанію України».

Пані Руднєва була одним з базових юристів, які працювали над законопроектом про НГТУ на запрошення Адміністрації президента. Їм вдалося в рамках діючого законодавства зробити НГТУ максимально незалежною, а саме вирішити головні питання власності і влади. «Думали, що нам дадуть Нобелівську премію, але не склалось», – зізнається пані Руднєва.

Олександра Руднєва запропонувала передати державне майно суспільному мовникові у безстрокове безкоштовне користування (за аналогією із Академією наук) та зробити НГТУ головним розпорядником бюджетних коштів (як вищі спеціалізовані суди).

За її словами, робоча група поспішала, працювала вдень і вночі, щоб виконати волю президента якнайшвидше зареєструвати законопроект. Але очевидно, наміри Адміністрації президента змінилися, бо минув рік, а проекту президента так і немає. Є кілька різних варіантів законопроекту, подекуди різновекторних. Наразі доля документу, який розроблений робочою групою суспільних комунікацій, і який базується на концепції, підтриманій Громадською гуманітарною радою, невідома.

Олександро, на одному з заходів, присвячених створенню в Україні суспільного мовлення, голова Держкомтелерадіо Олександр Курдінович заявив, що за його підрахунками наразі є 13-14 варіантів законопроекту «Про суспільне телебачення і радіомовлення». У підготовці якого варіанту брали участь особисто ви?

Скажімо так, ми знаємо про існування законопроекту Андрія Шевченка, ми його вивчали. Знаю, що існують інші законопроекти, але ми їх не вивчали.

Адміністрація президента запросила Національний інститут стратегічних досліджень підготувати разом із робочою групою суспільних комунікацій Громадської гуманітарної ради, керівником якої є Валерій Бебик, проект закону про громадську телерадіокомпанію. Оскільки юридичні сили в групі були незначні, то ми фактично і стали базовими юристами, які розробляли законопроект «Про Національну громадську телерадіокомпанію України». Ми його дуже швидко відпрацювали, і в листопаді 2010 року його було схвалено цією робочою групою суспільних комунікацій Громадської гуманітарної ради. Після цього подальша доля законопроекту мені не відома. Водночас, знаю, Держкомтелерадіо підготував свій законопроект про суспільну телерадіокомпанію.

Наш законопроект базувався на концепції, схваленій Гуманітарною радою. До речі, я особисто брала участь у громадських обговореннях концепції, їздила до Донецька і Львова. До робочої групи надійшло близько чотирьох тисяч пропозицій і дуже цікавих слушних зауважень від представників різних організацій, у тому числі й регіональних ТРК. Всі ці пропозиції ми опрацювали, і написаний нами законопроект повністю ґрунтувався на базі цієї концепції.

На вашу думку, які шанси створення в Україні суспільного телеканалу за президента Януковича?

Чи є шанси? Треба казати, що в будь-якому суспільно важливому діянні велике значення має політична воля. Якщо навіть буде врешті-решт ухвалено новий закон, то потрібна політична воля, щоби втілити його в життя. У нас є зобов’язання перед Радою Європи щодо створення реально діючого суспільного мовлення в Україні. Після спілкування з керівниками НТКУ Єгором Бенкендорфом і НРКУ Тарасом Авраховим я зрозуміла, що й вони не проти. Вони усвідомлюють, що є суспільна необхідність, мають зацікавленість і розуміння того, що це можна і треба робити.

Водночас, є думки, що громадська телерадіокомпанія – це мертвонароджене дитя, що її все одно не буде, що в багатьох країнах світу такі компанії не функціонують як слід, тобто дійсно як незалежний рупор громадської думки, наприклад, «Общественное телевидение» в Росії.

Крім того, в Україні з 1997 року діє закон про суспільне мовлення, але ж система суспільного мовлення так і не була створена. І було питання: внести зміни в чинний закон чи писати новий. І оскільки ми пішли демократичним шляхом громадського обговорення концепції, то вирішили створювати новий закон вже на  її основі.

Але ж Янукович обіцяв до 1 грудня 2010 року зареєструвати свій законопроект про суспільне мовлення. Вже рік минув, і що?

Я пам’ятаю слова Віктора Федоровича Януковича, які він сказав на засіданні Громадської гуманітарної ради наприкінці вересня 2010 року: «Дайте мені закон, я його підпишу». Тобто була чітко сформульована політична воля. І після цього ми працювали день і ніч, щоби зробити це вчасно. Потім, наскільки я розумію, текст пішов у Кабмін, повернувся зовсім в іншому вигляді до робочої групи, яка висловила незгоду з деякими положеннями цього законопроекту.

Чи ви згодні з критикою урядового законопроекту про СМ? Наскільки він відрізняється від концепції, яку схвалила Громадська гуманітарна рада при президенті України?

Ну, по-перше, відповідаючи на ваше питання,  поняття  «Суспільне мовлення» за змістом не співпадає із поняттям суспільне телебачення і радіомовлення, а саме таку назву має урядовий законопроект. Щодо назви. Ми вживаємо термін «громадська ТРК» як це прописано і в Концепції, а не «суспільна». До речі, ми радилися з фахівцями Інституту мовознавства, і філологи нас переконали, що українською мовою треба говорити саме «громадське телебачення та громадська ТРК».

Але ж це не головне. Урядовий проект, так само як і проект Андрія Шевченка, на нашу думку, не дав юридичну відповідь на питання, як узгодити проголошену мету створення незалежного від влади та будь-яких суспільно-політичних груп мовника з його фінансовим та майновим статусом, якщо досить тривалий час він буде отримувати стовідсоткове фінансування від держави та користуватися державним майном на праві оперативного управління.

Скористаюсь словами відомого класика. Він говорив по суті так – головним завданням будь-якої революції (а перетворення державного телебачення і радіо – свого роду революція) – це вирішення питання власності і влади, а все інше – похідне. Поясню цю думку на прикладі чинного закону про суспільне мовлення. Чому він не діє? А тому, що не створено фінансового і майнового механізму для того, щоби структура громадської ТРК діяла. Можна сформулювати мету створення незалежного від влади та фінансових груп телебачення та радіо, затвердити відповідні принципи редакційної політики, але якщо не підкласти під це незалежні органи управління, кошти і майно, не буде нічого. Ось ми й зосередили свою увагу на вирішенні саме цих головних проблем.

Ще є суттєві технічні питання з сигналом, ліцензіями, вони теж мають суттєве значення для справи, тим не менш, ми їх також відпрацювали разом із  фахівцями НТКУ та НРКУ.

Згідно з урядовим проектом «майно Національної суспільної телерадіокомпанії України є державною власністю. Кабінет Міністрів України передає в оперативне управління НСТУ». Яким чином, на вашу думку, в рамках чинного законодавства можна зробити майно власністю суспільного мовника?

У нас на сьогодні є три форми власності: державна, комунальна і приватна. Комунальна власність може мати відношення до регіональних ТРК. НТКУ, НРКУ та телевізійний канал «Культура» – це підприємства з державною формою власності. Чи можна передати їм майно у приватну власність? Юридичний механізм існує, але у такому випадку ми повинні були би створювати юридичну особу не публічного, а приватного права, що означає неможливість отримання  державного фінансування. Ще на етапі створення концепції від такої ідеї відмовилися, бо на етапі становлення нового гравця на ринку медіа послуг без стовідсоткового державного фінансування НГТУ просто не зможе конкурувати з комерційними ЗМІ.

Щодо правового режиму майна. Якщо визначити юридичний статус цієї особи публічного права як неприбуткової установи, як це ми зробили, бо ж вона не має на меті отримання прибутку, то згідно із чинним законодавством майно їй може бути передано тільки в оперативне управління.  

А що це означає? Що все, що виробляється чи купується в процесі роботи (це стосується і телепрограм, і оргтехніки), належить державі. Тобто майнової незалежності по суті немає. А як зробити так, щоб усе, що буде в майбутньому напрацьовано та придбано НГТУ стало її  власністю? Адже ж громадська ТРК створюється назавжди, вона має розвиватися і конкурувати. При оперативному управлінні це неможливо, бо в однієї юридичної особи  не може бути двох правових режимів майна – державної та приватної.

Саме це  юридичне питання було дуже важко вирішити. Треба було знайти аналог у нашій правовій системі. І ми його знайшли. Це – Національна академія наук України. Майно їй передано не на праві оперативного управління, а у безоплатне безстрокове користування. Якщо тільки майно передається в безоплатне безстрокове користування, тоді все, що купується чи виробляється на ньому, вже не можна вважати державною власністю. Виникають юридичні підстави для єдиного правового режиму набутого та напрацьованого майна. Ми вважаємо, що НГТУ як суспільний проект всього громадянського суспільства є такою ж унікальною установою як і НАНУ, і тому йому має бути передано майно у безоплатне безстрокове користування. Тобто ми придумали цю юридичну модель для НГТУ, і чесно кажучи отримали професійне задоволення, жартували, що нам дадуть Нобелівську премію. Але поки що не склалося.

Урядовий законопроект (до речі, зовсім непоганий, на мою думку)  не стає в цю схему. Згідно з ним, у ТРК майно в оперативному управлінні, гроші отримує, як і тепер, через Держкомтелерадіо.

А за кордоном канали суспільного мовлення зазвичай у чиїй власності?

Порівнюючи з  законодавством інших країн, ми можемо тільки говорити про певні аналогії. Там  існують різні форми  власності. Ми визначили юридичний статус НГТУ таким чином: це юридична особа публічного права, яка не має на меті отримання прибутку, є неприбутковою установою. Тут кожне слово має велике юридичне значення. Не організація, а саме неприбуткова установа. Бо як тільки щось тут поміняти, з’їжджає все, не узгоджується з системоутворюючими принципами та нормами національного права.

Яким чином можна зробити наглядову раду НГТУ незалежною? За версією Кабміну, наглядова рада має складатися з 21 особи: окрім 14 представників громадських організацій, туди ще мають увійти 7 представників уряду.

Механізм створення наглядової ради ми виписали відповідно до концепції. В нашому останньому варіанті (після врахування рекомендацій Ів Саломон) ми зазначили, що наглядова рада має складатися з 17 осіб, а раніше у нас теж була 21 особа. 14 – від громадянського суспільства і 7 представників від влади. Тут велика проблема полягала в тому, за яким принципом добирати представників від громадських організацій. У статуті будь-якої ГО зазначено багато видів діяльності, тому вирішили брати до уваги основну (в сфері освіти, культури, спорту тощо). Потім було незрозуміло, яким чином, приміром, із п’яти тисяч громадських організацій обрати 14 представників. Вирішили, що вони самі організовуються й обирають представників до наглядової ради. А якщо не знайдуть консенсусу, тоді звертаються до Комітету Верховної Ради з питань свободи слова та інформації, який протягом місяця має визначити переможця шляхом жеребкування та повідомити про своє рішення Держкомтелерадіо.

Згідно з нашим проектом, своє перше установче засідання наглядова рада проводить під дахом Держкомтелерадіо, а потім уже діє самостійно.

Що стосується представників від органів влади, то у нас спочатку було сім осіб: від президента, Кабміну і п’яти фракцій Верховної Ради, а  потім їх кількість ми  скоротили  до трьох за рахунок представників парламенту.

З пропозицією надати місця в наглядовій раді тільки представникам Кабміну, мабуть, не можна погодитися. Адже порушується принцип балансу представництва різних гілок влади.

Суттєвим було питання, на якій основі – платній чи безоплатній будуть здійснювати діяльність члени наглядової ради. Задля максимальної незалежності ми вирішили, що члени наглядової ради будуть задіяні  на безоплатній основі, відрядження, проживання, добові будуть відшкодовані. Така модель небезспірна. Зокрема, Ів Саломон зазначала, що це неправильно, що це буде недієздатна структура. Але ж якщо перевести роботу наглядової  ради на платну основу, то незалежність НГТУ знову опиниться під великим питанням.

На вашу думку, якими повинні бути основні джерела фінансування СМ? Норми про абонплату і надходження спеціального збору про рекламу не зможуть працювати без внесення змін до Податкового кодексу, бо це, по суті, обов’язкові платежі на рівні податку. Наскільки готова українська влада внести такі зміни у податкове законодавство?

Річ у тім, що держава може зробити все що завгодно. Була би політична воля, а юристи все пропишуть. Держава має дбати про суспільно корисні інтереси.

З приводу джерел фінансування. Якщо НГТУ знаходиться на стовідсотковому бюджетному фінансуванні, то це залежність від влади, яка захоче – дасть кошти, не захоче – не дасть. Була ідея введення обов’язкової абонплати. Але перевести всіх одразу на абонплату неможливо, бо немає відпрацьованого механізму, яким чином це робити. Це серйозніша проблема. Як тільки виникає питання обов’язкової плати, то треба подумати передусім про конституційні права громадян. У нас і так багато різних податків. Особисто я принципово проти обов’язкової абонплати, бо не можна змушувати людей купувати щось, без чого людина може обійтися. Щоби ввести обов’язкову оплату (абонплату), треба сформувати у споживача інтерес до продукту чи послуги, щоб він хотів це купити.

Оскільки планується введення абонплати через якийсь певний час, то в нашому першому варіанті проекту ми написали, що введення абонплати буде врегульовано окремим законом, а потім і це прибрали, тому що й так зрозуміло, що такий вид платежу врегульовуватиметься окремим законам. Систему абонплати треба буде ретельно прорахувати,  обґрунтувати.

Таким чином від початку громадська ТРК має фінансуватися з державного бюджету. Аби якимось чином пом’якшити повну фінансову залежність,  ми запропонували надати НГТУ право бути головним розпорядником бюджетних коштів. Це питання безумовно може бути предметом дискусії. НГТУ поступово переходить на використання змішаних джерел фінансування,  включаючи абонентську плату.

Як ви вважаєте, хто має розробляти і затверджувати статут (засади діяльності, умови роботи, керівний склад): КМУ чи збори засновників, які складаються з представників недержавних установ, підприємств, організацій? В уряді вважають, що зміни до статуту НСТУ слід вносити, в тому числі, Кабінету Міністрів, а не лише за поданням наглядової ради, як це було в законопроекті, оприлюдненому раніше на сайті Держкомтелерадіо. Що ви з цього приводу скажете?

У нас із цього приводу також була велика дискусія. Деякі члени робочої групи запевняли, що статут має затверджувати уряд або парламент. Але ми домовилися, що статут має затверджуватися все ж таки правлінням. Тому що НГТУ – це юридична особа, якій передали майно в користування, в якої демократично сформовані органи правління, яку зробили головним розпорядником бюджетних коштів. Таким чином ця юридична особа сама може затверджувати і вносити зміни до статуту. Я особисто  проти того, щоби це робив уряд чи парламент. Питання,  чому НГТУ  сама собі не може дати раду з приводу статуту? Тим паче, що ми виходили з того, що статут буде розроблятися на основі закону (основні повноваження і види діяльності прописано в законі). Якщо суспільство делегувало повноваження членам наглядової ради, значить воно їм довіряє, тому нехай вони й домовляються і затверджують статут. Треба ж їм дати якусь незалежність.  

Взагалі передбачалось, що в органах управління буде максимальна кількість фахових незалежних людей. А для контролю є ревізійна комісія, редакційна рада, щорічний зовнішній аудит, наглядова рада, яка затверджує та оприлюднює щорічний звіт програмної та фінансової діяльності, сітки програм та змін що плануються в наступному році, цей звіт офіційно оприлюднюється. До того ж нікуди не поділися офіційні контролюючі органи фінансової діяльності  такі як КРУ,  Рахункова палата.

Юристи вважають, що членів наглядової ради має бути максимально захищено від звільнень, натомість законопроект містить проблемну норму з потенційним відкликанням членів ради. Відповідно до проекту, людину можна заарештувати за підозрою в чомусь, і це може стати підставою для припинення повноважень члена наглядової ради. Чи не варто цю норму прибрати із законопроекту?

Я такої пропозиції  у проектах  не бачила. Безумовно такої норми бути не може, у нас же існує презумпція невинуватості. Арешт не може бути підставою для будь-яких обмежень представницьких прав особи. Обмежувати можна тільки після вироку суду.

Раніше передбачалося, що суспільний мовник може отримувати кошти за рахунок державного замовлення. В урядовому проекті цьому виду фінансування відводиться не більше 20% загального обсягу (експерти хотіли, щоб держзамовлення виключили взагалі). На вашу думку, чи повинно залишатися держзамовлення на каналі СМ?

Під час обговорення ми дійшли згоди, що треба створити продукт, який захочуть дивитися і платити за нього.  Редакційна політика має бути абсолютно незалежна, тож, зважаючи на пропозицію експерта Ради Європи, ми прибрали норму про держзамовлення.

У Держкомтелерадіо вважають, що альтернативи державному фінансуванню в перші роки існування суспільного мовлення немає. Ви згодні з ними?

Так, я теж так вважаю. Загалом щодо джерел фінансування, то ми прописали в проекті, що це можуть бути: кошти з держбюджету, кошти, отримані від фінансової діяльності, благодійних внесків і пожертвувань фізичних і юридичних осіб та з інших не заборонених законом джерел (тут малася на увазі в подальшому і абонплата).

Чи підтримуєте ви збереження реклами на СМ? Якщо так, то чому?

У першому варіанті нашого законопроекту ми врегулювали, що буде поступове зменшення реклами максимально до 10%. А в останньому написали, що рекламу заборонено, окрім соціальної. Ще була пропозиція щодо внесків комерційних мовників за те, що суспільний мовник відмовиться від реклами. Але це стосується тільки загальнонаціональних мовників, цю модель не може бути перенесено на регіональні ТРК.

Під час обговорення концепції СМ передбачалося, що до системи громадського мовлення увійдуть і обласні державні ТРК. Хоча регіони виступали активно проти трансформації ОДТРК. На якому етапі вирішено поки що не чіпати обласних державних мовників?

Те, що перетворення обласних ТРК на громадських мовників буде регулюватися окремим законом і їх буде залучено до суспільного мовлення на другому етапі – це було передбачено ще на етапі розробки концепції. Розумієте, замало прописати в законі, що ТРК перейдуть із державної власності в іншу. Процес перетворення є тривалим та складним. Приміром, щодо НТКУ: треба створити ліквідаційну комісію, потім тимчасово передати Фонду держмайна, який потім передає у безоплатне безстрокове користування громадській телерадіокомпанії. Тут зрозуміло, це державне майно. А в областях майно може бути як державним, так і комунальним, з цим усім треба добре розібратися, а тому  питання щодо перетворення регіональних ТРК  треба врегульовувати  окремим законом.

Адміністрація президента України скерувала цей законопроект на експертизу до Ради Європи. РЄ відтермінувала експертизу до ухвалення проекту в першому читанні, надавши поки що попередній висновок. Яка вірогідність того, що в Україні буде враховано зауваження РЄ?

У нашому випадку ми послухали Ів Саломон, з її боку було чимало розумних принципових речей, але були й неприйнятні для наших реалій пропозиції. При написанні  проекту ми намагалися системно врегулювати мету щодо незалежності НГТУ як майданчика громадянського суспільства.

Які документи і досвід яких країн ви враховували, працюючи над законопроектом?

Ми вивчили багато моделей європейських країн, врахували досвід Франції, Англії, Польщі, Німеччини, Росії та інших.

Як ви ставитеся до законопроекту про СМ Андрія Шевченка, що перебуває на розгляді у Верховній Раді?

Я пригадую, що в ньому  не врегульовано основні питання: принципи власності, фінансування і статус наглядової ради. На круглому столі, який проводився у квітні цього року в інституті я казала: не має значення, чий законопроект буде прийнятий у якості основного, важливо, щоб він працював. Якщо є бажання, щоб закон працював, то під нього треба підкласти кошти і майно.

Ми вклади душу і серце в цей законопроект, працювали цілодобово, і думали, що терміни нас підпирають. Ми намагалися створити такий законопроект, згідно з яким суспільне мовлення не тільки вирізнялось би контентом, а й було б незалежним від держави у фінансуванні та менеджменті.