Дмитро Котляр вважає, що в Україні досі не створено суспільного мовлення, бо в жодного з урядів і президентів не було й немає на це політичної волі. «СМ – це відмова від державного мовлення, без якого жоден уряд і президент в Україні себе не уявляє», – каже він.

На думку юриста, уряд і парламент навряд чи підтримають законопроект №7241 Андрія Шевченка, хоча його можна було б ухвалити у першому читанні, а потім доопрацювати.

Проект, підготовлений Громадською гуманітарною радою при президенті України, не варто підтримувати, незважаючи на деякі цікаві моменти, вважає Дмитро.

За словами медіаексперта, законопроект Держкомтелерадіо набагато якісніший, порівняно з текстом Громадської гуманітарної ради, хоча в нього теж є деякі недоліки.

– Дмитре, чому в Україні досі не створено суспільного мовлення? Хто блокує його створення? Можливо, СМ в Україні взагалі неможливо створити?

– В Україні досі не створено СМ, бо в жодного з урядів і президентів не було і немає на це політичної волі. Створення СМ справді є в багатьох відношеннях складною справою, але цілком можливою при реальному бажанні цього досягнути. СМ – це відмова від державного мовлення, без якого жоден уряд і президент в Україні себе не уявляє. СМ (як і роздержавлення преси) – це ставлення влади до ЗМІ відповідно до демократичних принципів, за якими завданням ЗМІ є не висвітлення і пропаганда діяльності органів влади, а суспільний контроль за ними і донесення до аудиторії суспільно важливої інформації.

Справді незалежне СМ – це джерело об’єктивної та критичної інформації про владу і про суспільні події; тому для будь-якої влади в Україні створення СМ видається самогубством і недоцільним кроком – адже не тільки втрачається контроль над інструментом самореклами, але й створюється джерело критики з максимальним покриттям території України.

Блокування створення СМ здійснюється не тільки на політичному рівні, але й на адміністративному. Зрозуміло, що керівництво державних національних та обласних телерадіокомпаній, а також Держкомтелерадіо не мають бажання втрачати контроль над державними мовниками або втрачати роботу взагалі. У разі створення СМ і ліквідації державних ТРК велика частина повноважень Держкомтелерадіо втратить сенс.

Слід визнати, що причиною відсутності СМ в Україні є також відсутність запиту та розуміння з боку суспільства потреби в існуванні таких ЗМІ. Більшість населення згодна отримувати від телебачення і радіо в основному розважальний контент; ті, хто цікавиться суспільними подіями й новинами, отримують їх із Інтернету. Ті, кому потрібні культурні та пізнавальні програми, можуть отримати до них доступ через кабельні та супутникові мережі або той же Інтернет.

Тому якщо прогресу зі створенням СМ і далі не спостерігатиметься, можливо, через деякий час варто буде ставити питання про ліквідацію державних телерадіокомпаній як таких і забезпечувати плюралізм інформації шляхом лібералізації ринку комерційних аудіовізуальних ЗМІ. Гірше, ніж тепер, усе одно не буде – але хоча б буде ліквідовано джерело пропаганди місцевої та центральної влади за рахунок платників податків.

– Наразі на розгляді в парламенті законопроект про СМ Андрія Шевченка. Що ви про нього думаєте? Чи є в нього шанси бути ухваленим?

– Я був співавтором цього законопроекту (разом із Андрієм Шевченком, Романом Головенком і Тарасом Шевченком), тому можу бути не зовсім об’єктивним. Законопроект не є досконалим, він готувався влітку 2010 року, до конституційного «перевороту» у вигляді відновлення дії Конституції 1996 року, до нівелювання ролі парламенту і т. д. Тому деякі його положення тепер сприймаються інакше, ніж вони задумувалися. Але загалом, на мою думку, він є достатньо якісним, щоб бути прийнятим у першому читанні і далі доопрацьованим.

У законопроекті передбачається чітка і проста схема управління СМ, а також достатньо гнучка структура СМ, яка дозволяє адаптуватися до розвитку ринку аудіовізуальних медіапослуг. Законопроект містить прогресивні положення про уникнення конфлікту інтересів у діяльності СМ, аудит і забезпечення прозорості його діяльності. Значно звужується обов’язок СМ транслювати офіційні повідомлення – він стосується лише екстренних повідомлень.

Крім того, законопроектом №7241 пропонується внести значні зміни до архаїчного й антидемократичного Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», а саме скасувати більшість його положень і звести до мінімуму обов’язок суспільних та інших ЗМІ висвітлювати діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування.

Законопроект критикували за формування наглядової ради з представників фракцій та за роль Кабінету Міністрів у затвердженні складу ради СМ (за законопроектом уряд має включати до складу ради осіб, визначених парламентськими фракціями та конференцією медійних громадських організацій). Водночас такий підхід обумовлений чинними конституційними положеннями, які не дозволяють законами розширювати повноваження президента чи парламенту, а також тим, що роль уряду зводилася до формального затвердження без можливості перегляду кандидатів. При цьому уряд ніс би політичну відповідальність за блокування затвердження складу наглядової ради. Хоча в принципі цю роль можна віддати Національній з питань телебачення і радіомовлення.

Також я дотримуюся думки, що участь у формуванні складу вищого органу керівництва СМ повинні брати політичні сили, представлені в парламенті, – це дає хоч якийсь шанс на збалансованість складу та обмеження впливу виконавчої влади й президента України на СМ. Можна скоротити парламентську квоту такого представництва, але загалом її варто залишити. При цьому, звісно, має бути вимога до членів ради СМ, які визначаються парламентськими фракціями, – це повинні бути експерти, професійні представники, а не політики чи державні службовці.

Загалом питання статусу й незалежності СМ, порядку формування його керівного складу та, можливо, статусу майна СМ, на мою думку, має бути відображено в Конституції України. Це спростить вирішення багатьох проблем створення і функціонування СМ, а також дозволить забезпечити незалежність СМ. Хоча відсутність відповідних конституційних норм не має перешкоджати створенню СМ уже тепер.

Шанси законопроекту №7241 невисокі. На жаль, навряд чи уряд підтримає законопроект, який асоціюється з опозиційним народним депутатом. Це ще одне свідчення відсутності реальної політичної волі на створення СМ. Адже найпростішим варіантом за нинішніх умов було би прийняття проекту №7241 в першому читанні і його подальше доопрацювання. До того ж, у чинному Указі президента від 12.01.2011 про «План заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи» уряду прямо доручено забезпечувати супроводження цього законопроекту до його прийняття. Натомість наявність цього законопроекту використовується урядом як пояснення неможливості внесення власного законопроекту з цього ж питання (оскільки це суперечитиме регламенту парламенту). Хоча відомо багато прикладів, коли в разі потреби (уряду чи президента) подібні «незручні» законопроекти швидко відхилялися парламентом і реєструвався новий законопроект.

– Ваша думка про законопроект, підготовлений робочою групою суспільних комунікацій Громадської гуманітарної ради, керівником якої є Валерій Бебик? Янукович обіцяв його зареєструвати до 1 грудня 2010 року. Чи виконає президент обіцянку створити СМ?

– Президент Янукович і посадові особи його Адміністрації неодноразово обіцяли подати в стислий термін законопроект про створення СМ. Результат цих обіцянок відомий. Щодо причин цього – дивіться відповіді на попередні запитання.

Законопроект «Про Національну громадську телерадіокомпанію України», розроблений робочою групою Громадської гуманітарної ради при президентові України, містить цікаві положення (наприклад, про те, як Нацрада забезпечує «ведення глобальної інформаційно-комунікаційної діяльності НГТУ в масштабах планети»), але його важко підтримати з багатьох причин.

Зокрема, не можна погодитися з такими положеннями:

– повторюється хибна схема, яка існує в чинному Законі «Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України», за якої для створення НГТУ потрібне додаткове рішення парламенту. Не зрозуміло, чому для цього потрібен додатковий закон і чому всі питання створення (заснування) НГТУ не можна вирішити одразу в цьому проекті закону;

– формування наглядової ради від 14 категорій «громадських об'єднань» (див. далі коментар щодо формування складу наглядового органу СМ), що не дозволить сформувати професійний наглядовий орган; включення до ради представників президента і Кабінету Міністрів;

– складна й нечітка процедура формування складу наглядової ради: не зрозуміло, яким чином галузеві громадські організації будуть узгоджувати одного кандидата від кожного виду організацій; сумнівна роль профільних комітетів парламенту, які визначатимуть таких кандидатів замість ГО шляхом «голосування, рейтингового голосування або жеребкування» і т. д. Усе це створить безліч можливостей для маніпуляцій при формуванні складу наглядової ради;

– голова і заступник голови наглядової ради та правління НГТУ є державними службовцями, з усіма обмеженнями, що з цього випливають. Це повністю нівелює будь-яку видимість незалежності керівних органів НГТУ;

– нечіткі положення щодо фінансування: згадується перехідний дворічний період, під час якого зберігається як державне фінансування, так і дохід від реклами без жодних обмежень; згадана абонентська плата, але без жодної деталізації і т. д.;

– створення у складі НГТУ народного медіауніверситету, національного концертного залу, національного медіаоркестру. Ці речі, звісно, стали би серйозним внеском України у світову теорію й практику діяльності суспільних ЗМІ, але доцільність їх існування не зрозуміла.

Законопроект також не відповідає вимогам нормопроектувальної техніки – достатньо лише подивитися на його преамбулу, куди втиснуто цілу низку змістовних норм, які якщо й потрібні, то не можуть міститися в преамбулі, призначеній для визначення мети закону. Загалом текст законопроекту більше схожий на науковий твір або на розширену концепцію закону, ніж на нормативно-правовий акт (переобтяженість складними мовними конструкціями, нечіткість формулювань, велика кількість положень, які не містять нормативного навантаження, і так далі).

Сумнівним є також вживання в законопроекті терміна «громадський» замість «суспільний». Адже «громадський» походить від слова «громада», «суспільний» від «суспільства». Англійський оригінальний термін public у цьому випадку правильно передатиме слово «суспільний», це точніше відображає призначення і зміст цієї організаційної форми телерадіомовлення. Тоді як під «громадськими» мовниками у світі розуміють неприбуткові телерадіоорганізації, що створюються для задоволення потреб певної громади (територіальної чи мовної). У чинному Законі України «Про телебачення і радіомовлення» саме це мається на увазі під «громадським мовленням». Це також відповідає рекомендаціям Ради Європи щодо громадських ЗМІ (community media).

– Ваша думка про законопроект, підготовлений Держкомтелерадіо?

– Законопроект «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України» було підготовлено Держкомтелерадіо на доручення президента, й він уже тривалий час проходить погодження в органах виконавчої влади. Остання версія, оприлюднена на сайті Держкомтелерадіо, датується 29.05.2012.

Законопроект Держкомтелерадіо набагато якісніший порівняно з текстом Громадської гуманітарної ради, але йому, на мою думку, теж властиві деякі недоліки, зокрема, такі:

1) законопроект передбачає створення СМ лише на базі національних телерадіокомпаній, не зачіпаючи регіональних державних ТРК. Це значно звужує сферу суспільних ЗМІ і залишає вирішення питання ОДТРК на невизначене майбутнє;

2) законопроект повторює модель формування наглядової ради з представників громадських організацій у 14 сферах, більшість із яких не має жодного відношення до телебачення й радіо. При цьому процедура жеребкування серед представників, запропонованих відповідними всеукраїнськими ГО, призведе до потрапляння до складу наглядової ради випадкових та неадекватних людей, які не зможуть належним чином виконувати свої обов’язки члена наглядового органу великої телерадіоорганізації з важливою суспільною місією;

3) до складу наглядової ради входять три представники уряду. Більше того, відсутні обмеження щодо обрання цих представників головою, заступником голови чи секретарем наглядової ради;

4) голова наглядової ради повинен щороку звітувати перед Кабінетом Міністрів про діяльність НСТУ. Це значно обмежує незалежність СМ;

5) нечіткі положення щодо фінансування. Встановлюється 4-річний період, коли дозволяється бюджетне фінансування, «інші надходження» тощо. При цьому не зрозуміло, чи дозволяється фінансування за рахунок реклами, які саме джерела фінансування СМ існуватимуть по завершенні 4-річного періоду і т. д. У цій частині законопроект дуже слабкий;

6) передача майна Кабміном НСТУ на праві оперативного управління. Це форма управління майном, що передбачає найменший обсяг повноважень щодо розпорядження майном і вимагатиме погодження більшості відповідних дій НСТУ з урядом або іншим визначеним ним органом (яким може стати Держкомтелерадіо). Це стане значним інструментом впливу на діяльність НСТУ;

7) встановлюється обов’язок НСТУ транслювати «офіційні повідомлення з важливих питань суспільного життя» визначених посадових осіб (порівняйте із законопроектом №7241, у якому йдеться лише про екстрені повідомлення).

– Яким чином, на вашу думку, в рамках чинного законодавства можна зробити майно власністю суспільного мовника?

– У межах чинного законодавства, думаю, доведеться зупинитися на державній формі власності на майно суспільного мовника. Іншого варіанту не бачу. При цьому закон повинен гарантувати самоврядність СМ та значну автономію в управлінні ним своїм майном. Закон «Про управління об’єктами державної власності» дозволяє встановлювати особливості управління окремими об’єктами державної власності. Для прикладу можна взяти модель правового режиму майна Національної академії наук України та галузевих академій наук. Питання статусу цього майна та особливості управління ним регулюються спеціальним законом 2002 року, який закріплює державне майно за Академією наук на праві господарського відання і визначає широку автономію НАН у питаннях розпорядженні цим майном.

Є також схожий закон 2011 року про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі, який покладає значні повноваження щодо управління майном на Державний концерн «Укроборонпром», визначає органи його управління та обмежує втручання державних органів в управління майном та іншу господарську діяльність концерну.

Закон про СМ повинен максимально обмежити можливості втручання Кабінету Міністрів чи інших органів в операційну діяльність СМ, в управління майном СМ. Це цілком можливо, але поки що жоден із запропонованих законопроектів про СМ цього достатньою мірою не досягає.

– Чи можливо наглядову раду СМ зробити незалежною? Хто туди має входити?

– Наглядова рада, на мою думку, не повинна включати представників непрофільних громадських організацій. Це не повинен бути представницький орган із дуже широким складом, який прямо представляє інтереси різних верств населення. Це найвищий орган управління СМ, і в нього повинні входити люди, обізнані з питаннями діяльності ЗМІ, фінансово-господарської діяльності, права. Це має бути професійний орган, спроможний виконувати складні завдання, які постануть перед наглядовим органом СМ.

Формування наглядової ради з представників різноманітних громадських організацій – це утопія й популізм. Така рада не зможе працювати ефективно, нею буде легко маніпулювати. Вибірково відібрані люди (наприклад, шляхом жеребкування) не зможуть належно і відповідально виконувати свої обов’язки. Це не кажучи вже про саму складність висування представників різними організаціями та обрання погоджених кандидатів. Різноманітні суспільні інтереси можуть бути представлені шляхом створення дорадчих органів при СМ – громадських рад.

Інша справа, коли йдеться про профільні громадські організації, що працюють у сфері захисту свободи слова, журналістики. З ними є хоч якась імовірність того, що буде обрано професійних людей, авторитетних експертів та фахівців.

В умовах України головною місією СМ є донесення об’єктивної, збалансованої та різнобічної інформації про суспільні події, в тому числі політичні. Тому дуже важливо забезпечити або повну політичну нейтральність наглядової ради, або баланс між представниками різних політичних сил. З огляду на українські реалії жорсткої політичної боротьби, політизації (явної чи прихованої) навряд чи вдасться уникнути. Тому не треба себе обманювати і сподіватися, що громадські організації з різних сфер з усієї України зберуться і оберуть гідних незалежних представників (без жеребкувань чи інших втручань державних органів). Сильною гарантією незалежності наглядової ради може стати взаємний контроль з боку представників політичних сил. Тому, на мою думку, певну частину складу наглядової ради повинні формувати парламентські фракції. При цьому мають існувати обмеження до членів ради – ними не можуть бути депутати, державні службовці, керівні працівники відповідних партій.

– На вашу думку, якими повинні бути основні джерела фінансування СМ? У Держкомтелерадіо вважають, що альтернативи державному фінансуванню в перші роки існування суспільного мовлення немає. Ви згодні з ними?

– Державне фінансування в Україні – це дієвий інструмент контролю. Які б гарантії обсягу щорічного фінансування СМ не було закладено в закон, цей обсяг усе одно визначатиметься щороку в законі про державний бюджет. Це означає, що щороку головною проблемою і завданням керівництва СМ буде пошук порозуміння з урядом, президентом і парламентом, щоб забезпечити достатнє фінансування, його нескорочення чи збільшення. Це несе велику загрозу реальній незалежності СМ.

Тому, на мою думку, від державного фінансування СМ слід відмовитися або, принаймні, не робити його єдиним чи головним джерелом фінансування. Оскільки запровадження абонентської плати зараз є нереальним із політичних та інших міркувань, залишаються лише рекламні надходження. Це непопулярна позиція, але порівняно з державним фінансування це є меншим злом. Реклама дозволить СМ зберігати певний рівень незалежності від інших джерел фінансування, а також стимулюватиме до виробництва якісних і конкурентоздатних програм. У багатьох європейських країнах рекламу на каналах СМ дозволено (наприклад, у Литві, Польщі, Румунії, Словаччині, Словенії, Франції, Ірландії, Болгарії). При цьому можуть встановлюватися додаткові обмеження щодо показу реклами (часові проміжки, загальний обсяг тощо).

– Як ви вважаєте, хто має розробляти й затверджувати статут (засади діяльності, умови роботи, керівний склад): КМУ чи збори засновників, які складаються з представників недержавних установ, підприємств, організацій? В уряді вважають, що зміни до статуту НСТУ слід вносити, в тому числі, Кабінету Міністрів, а не лише за поданням наглядової ради, як це було в законопроекті, оприлюдненому раніше на сайті Держкомтелерадіо. Що ви з цього приводу скажете?

– Статут СМ має затверджувати Кабінет Міністрів, оскільки він виступатиме формальним засновником нової юридичної особи, здійснюватиме державну реєстрацію цієї юридичної особи. При цьому в законі можна передбачити, що статут СМ і зміни до нього затверджується урядом лише за поданням наглядової ради СМ, це буде гарантувати до певної міри незалежність СМ у цьому питанні.

– Чи повинно залишатися держзамовлення на каналі СМ?

– Держзамовлення – це пережиток радянського минулого. СМ повинно мати достатнє фінансування і держава може встановити обмеження щодо програмної концепції мовлення, наприклад, частки культурних, просвітницьких, дитячих та інших програм. Фінансування СМ повинно бути достатнім для виконання його місії й забезпечення доступу споживачів до розмаїття програм. Якщо держава хоче профінансувати створення певних телерадіопрограм, то вона повинна робити це у вигляді грантів, що розподіляються на конкурсній основі серед будь-яких телерадіоорганізацій, у тому числі комерційних. Держзамовлення – це інструмент, який дозволяє впливати на державного мовника, він не стимулює появи якісних програм, оскільки держзамовлення є гарантованим і не заохочує розвитку державного мовника. Це шкідлива й несучасна практика.

– Під час обговорення концепції СМ (від АП) передбачалося, що до системи громадського мовлення увійдуть і обласні державні ТРК. Хоча регіони активно виступали проти трансформації ОДТРК. Ви вважаєте, систему потрібно створювати одночасно чи поетапно? Тобто прописати все в одному законі: створення і центрального, і регіонального СМ?

– Вважаю, що це треба вирішувати одночасно і включати ОДТРК до системи суспільного мовлення. Інакше не вирішується головне завдання створення СМ – ліквідація мовників, які контролюються державними органами і використовуються як засіб пропаганди. Загалом слід поглянути ширше й подумати над тим, чи потрібні окремі регіональні телерадіокомпанії як такі, чи не вистачить корпунктів центральних каналів СМ. Ці рішення можна буде віднести до сфери повноважень наглядової ради СМ, після його створення, але для цього спочатку треба включити ОДТРК до сфери управління і структури новоствореного СМ.

– Чи можливо створити телеканал СМ на базі Першого національного? Що для цього в першу чергу потрібно?

– Думаю, що можливо. Крім законодавчих основ, для цього потрібно провести інвентаризацію та облік майна НТКУ, аудит господарської та фінансової діяльності, своєрідний due diligence. Це держава могла би зробити вже тепер, не чекаючи на прийняття нового закону, з тим щоби значно полегшити перетворення державних телерадіокомпаній на суспільних мовників.

– Адміністрація президента України скерувала цей законопроект на експертизу до Ради Європи. РЄ відтермінувала експертизу до ухвалення проекту в першому читанні, надавши поки що попередній висновок. Яка вірогідність того, що в Україні буде враховано зауваження РЄ?

– Вірогідність висока. Але спочатку треба мати офіційний проект закону і направити його на офіційну експертизу Ради Європи. Поки що уряд та Адміністрація президента лише цікавилися неофіційною думкою експертів Ради Європи.