Казка про локомотив

Кожен, хто хоч раз дивився старовинні фільми чи цікавився залізничною тематикою, знає про невід’ємний атрибут старих депо – поворотне коло. Функція цього механізму з моменту появи була дуже проста – розвернути паротяг чи дизель/електролокомотив на 180 градусів або просто дати можливість заїхати в одну з численних камер віялового депо чи так само запустити його в рейс однією з численних колій. Щоби користуватися таким механізмом, треба, власне, вміння і, головне, розуміння, куди потрібно спрямувати відповідний локомотив.

Історія суспільного мовлення в Україні нагадує локомотив, який загнали на таке поворотне коло в 1997-му році і, не маючи належної кваліфікації, спробували покрутити туди-сюди, а відтак закинули на 8 років.

2005-го до локомотиву прийшла група людей, яка після тривалих консультацій почала рухати коло в потрібному напрямку. Втім, коли воно повернулося до потрібної гілки, чиясь невидима рука вимкнула струм і коло знову стало. З того часу до локомотива, що сумував на колі, підходили старі й нові люди, щось смикали, мацали, пропонували купити ще один, щоби був один помаранчево-блакитний, а інший як є... Але струму так і не дали, й локомотив зі свіжо підмазаною іржею так і стояв, продовжуючи тихо гнити зсередини.

На початку 2010 року в локомотивному депо змінилося керівництво і про наш локомотив згадали. Походили довкола, поцокали язиками, почухали потилицю, поправили макіяж і пообіцяли до осені полагодити й нарешті вивести його в рейс. Пообіцяли і... обіцяного три роки чекають. То директор зайнятий, то керівник напрямку захворіла, то вирішили скликати загадкових мудреців, щоб ті проект намалювали. А потім – як пішов цей проект кабінетами і кабінетиками, залами й трибунами, круглоквадратними столами й симпозіумами. І говорили про те, чи фарбувати локомотив і в яку фарбу, а що він возитиме й куди, а чи витримає колія, а хто буде їздити і взагалі який зиск від тої їзди локомотивному депо, і що люди скажуть, а якщо іноземці...

Локомотив тим часом стояв і гнив, і гнив би ще довго, але тут змінилася Верховна Рада жерців і про локомотив знову згадали, а ті, хто намагався зрушити поворотне коло, занесли до Ради два проекти.

12 та 13 грудня на офіційному порталі Верховної Ради України з’явилися два законопроекти, що в черговий раз спробують запустити локомотив суспільного мовлення. Першим є проект Закону України «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України», створений за ініціативи Банкової, розроблений Держкомтелерадіо і затверджений-внесений Кабінетом Міністрів. Другий – ініційований народним депутатом Андрієм Шевченком законопроект, який у тому чи іншому вигляді вносився як до зміни локомотивного депо, так і пізніше, та стара Верховна Рада жерців не спромоглася дійти до такої дрібниці, як суспільне мовлення.

Суспільне мовлення: математично-філософська задачка із завідомо невідомим результатом

Якщо ми говоримо про запровадження суспільного мовлення в Україні, перш ніж запускати локомотив, слід вирішити кілька важливих питань.

Перше: їдемо на старому локомотиві чи будуємо новий?

Друге: куди їдемо – прямо до стандартів класичного суспільного мовника, криво – бачимо стандарти, а де-факто будемо тяжіти в бік Банкової чи просто перефарбуємо по іржі й усім скажемо, що ми їдемо, а хто сумніватиметься – тих «заклеймимо ганьбою».

Третє: хто буде машиністом, хто його вчитиме, кому він звітуватиме.

Четверте: хто перевірятиме технічний стан – наймемо групу прискіпливих механіків чи скористаємося сервіс-центром?

П’яте: хто платитиме – бідне населення, яке не зовсім розуміє, що таке той локомотив і які переваги він може дати, багаті власники інших залізниць, яких не пре займатися соціалкою, чи рекламодавці, готові понавішувати і на локомотив, і на вагони купу реклами?

Шосте: чи діятиме локомотивна бригада незалежно, враховуючи інтереси населення, чи повністю залежатиме від настрою керівництва локомотивного депо?

І головне – чи взагалі це потрібно?

На ці запитання нам слід відповісти, роздивляючись зареєстровані проекти.

Чи/що потрібно?

Питання суспільного мовлення, яке для українського загалу залишається в одній категорії з красивими і малозрозумілими термінами на кшталт «громадянське суспільство» чи «євроінтеграція», народилося багато років тому – на початку 20-х у Туманному Альбіоні. Ідею тогочасної Британської мовної компанії (BBC) було озвучено її першим керівником Джоном Рейсом (John Reith), який сказав, що «парламентська система розділяє націю географічно, преса розділяє її через плюралізм думок і упереджень... і чого не вистачає, так це певного інтегруючого елементу – і саме мовна компанія має стати інтегратором демократії». Він відкидав потенціал вульгарності пересічної людини, натомість прагнув забезпечення потенціалу розвитку, констатуючи: що мало хто знає, чого він хоче, і ще менше – чого потребує.

Чи потрібне суспільне ТБ в Україні? Безумовно. На тлі загальної деградації освіти й освіченості, влади та її представників, так званої еліти, яка все більше замикається на собі й утрачає гальма, а разом із тим відчуття реальності, на тлі загальної депресії і все більшої байдужості, викликаною низкою історично-економічних-соціальних факторів, дуже бракує джерела, здатного доносити неупереджену, збалансовану інформацію, показувати не уявний світ численних серіалів, а те, як можна змінити себе і світ навколо, надати хорошу аналітику й показати, зрештою, останні тенденції світової культури, науки, освіти і, власне потроху вводити нашу країну в світовий контекст.

Чи можна це зробити одним законопроектом? Однозначно ні. Наше суспільство досить інертне, а це означає, що інертною є досить значна частина його індивідів. Наразі єдине, коли ми виявляємо активність – це коли купка покращувачів уже настільки затискає нас, що ми не можемо не вийти на вулицю. Проте вийти на вулицю, щоб добитися справжнього, не маркшейдерського покращення, ми не спроможні. Утім, «скігліти» і нічого не робити очевидно гірше, ніж намагатися щось реально змінити, хай навіть на це доведеться витратити не один рік. Зрештою, щоб виростити дерево, треба посадити пагін і забезпечити йому зростання, незважаючи на морози, засухи, шкідників.

Потяг, локомотив, вагони...

Очевидно, що стартувати в суспільномовленнєве майбутнє нам доведеться на старому паротягу, що зветься НТКУ. При цьому слід врахувати, що паротяг усерйоз заіржавів, а саме депо – будівля, в якому сидить НТКУ – до цього часу є незавершеним будівництвом. До того ж, рейтинг і репутація в локомотива теж не найкращі – всі бачили, як він стояв та іржавів, і, звісно, всі бачили потуги приховати іржу періодичними підфарбовуваннями.

Кабмінівський законопроект пропонує назвати потяг «Національна суспільна телекомпанія України» (надалі – НСТУ), в складі якої буде два класи вагонів –  «Суспільне телебачення» і «Суспільне радіо». Власне весь законопроект побудований саме навколо цієї назви. Підозрюю, ті, хто готували проект, не задумувалися про такі матерії, як бренд, і просто вставили слово «суспільне» в наявну назву. Розробники альтернативного законопроекту назвали майбутній потяг «Суспільним мовленням України» (надалі – СМУ), що більшою мірою відповідає еволюції медіа. Проте питання, як називатиметься канал суспільного мовлення, які будуть брендові кольори, позивні, заставки і т. п., є окремою темою для розмови. Зазначу лише, що від цих, здавалося б, не дуже суттєвих речей залежить, як запуститься новий мовник і як його сприйме населення. Очевидно, зазирнувши, як робили інші, все одно доведеться вигадувати велосипед.

Законопроект, розроблений КМУ, пропонує причепити до локомотива загалом чотири вагони – два класу «суспільне телебачення» і два «суспільне радіо». При цьому зауважимо: порівняно з першим конкурсом на цифрові мультиплекси, де було щонайменше два місця – одне для державного телеканалу, одне для суспільного, що давало можливість відхопити дві смуги для суспільного мовлення, в чинному розподілі для суспільного мовлення буде лише одна цифрова смуга. А отже вагонів буде три – один ТБ і два радіо.

Законопроект Шевченка не вказує кількість вагонів, утім каже про дві речі – по-перше, СМУ може заснувати інші юридичні особи, у т.ч. телерадіоорганізації, якщо це забезпечить досягнення цілей НСТУ, а по-друге, до складу НСТУ має бути передане майно таких суб'єктів:

• Національна телекомпанія України;

Такий сценарій дій, коли наш локомотив, виїхавши з депо зробить коло і, заїхавши із заднього двору, танцюватиме під дудку керівництва того самого депо, є цілком реалістичним. Утім, дудку можна відібрати, а локомотив відкотити на іншу колію – завдання на цей момент дати можливість їздити, бо, як пам'ятаємо, локомотив стоїть.

Отже, статтями 3-4 законопроектів визначаються засади й принципи діяльності майбутнього суспільного мовлення. І депутатський, і кабмінівський законопроекти до основних завдань НСТУ/СМУ відносять повне і своєчасне інформування. Щоправда, з точки зору Кабміну таке інформування має стосуватися соціально-політичних і економічних подій, депутатський законопроект каже про суспільно значущі події – це логічно, адже питання культури теж є соціально значущими. Скажімо, ті ж книжкові форуми чи фестивалі: вони ж явно не відносяться до соціально-політично-економічних подій. Обидва законопроекти кажуть про консолідацію суспільства, про сприяння розвитку української мови, культури та мов і культур нацменшин, також про «створення та поширення економічних, культурно-мистецьких, навчально-пізнавальних, розважальних, спортивних програм, програм для національних меншин, дітей та молоді, людей з обмеженими можливостями, інших соціальних груп», а також зміцненню авторитету України за її межами. Щоправда, Кабмін забув одне з важливих завдань – інформувати населення про надзвичайні ситуації, що йому загрожують, а також про те, що окрім повного і своєчасного, інформування має бути неупередженим.

Принципи діяльності нового суспільного мовника є подібними в обох законопроектах, впадає в око лишень шкала пріоритетів. У депутатському законопроекті першим принципом діяльності СМ є незалежність від влади (його закріплено ще й окремо у ст. 5), адже зрозуміло: лише незалежний мовник може виконати функції, покладені на суспільне мовлення. Тим часом найважливішим принципом для законопроекту, розробленого Кабміном, є об’єктивне та всебічне інформування, а незалежність опинилася аж на 5-му місці.

Машиніст і всі-всі-всі

Питання «хто буде локомотивною бригадою нашого потягу?» є одним із найбільш важливих, нарівні з «хто платитиме за його рух?».

Як кабмінівський, так і депутатський проект пропонують кількарівневу структуру управління суспільним мовником. Утім, якщо стосовно ради й керівника між проектами є певний консенсус, то щодо решти органів побачимо суттєві розбіжності.

Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (96) 10, яка містить «Керівні принципи», що гарантують незалежність суспільного мовлення, передбачає: правові рамки, які регулюють діяльність організацій громадського телерадіомовлення, мають гарантувати, що єдиними органами, відповідальними за їхню повсякденну діяльність, є органи управління цих організацій.

«Правові норми, що визначають статус органів управління організацій громадського телерадіомовлення, зокрема їхній склад, мають бути сформульовані таким чином, щоб убезпечити їх від ризику політичного або іншого втручання», зокрема, «члени органів управління або особи, які виконують ці функції одноосібно не мають мати права, безпосередньо чи опосередковано, виконувати функції, отримувати зарплатню чи мати частку в підприємствах або інших організаціях медіасектора чи суміжних секторів, якщо це призводить до зіткнення інтересів з управлінськими функціями, які вони виконують у своїй організації громадського телевізійного та радіомовлення; а також не могли б взагалі отримувати жодного доручення або інструкцій від будь-якої особи чи органу, крім органів або осіб, відповідальних за контроль над діяльністю відповідної організації громадського телерадіомовлення, за виключенням особливих випадків, передбачених законодавством» (мова, зокрема, про воєнний чи надзвичайний стан).

Такі ж вимоги висуваються і до органів нагляду й контролю, а серед іншого норми повинні гарантувати, що члени органів контролю призначатимуться відкритою і плюралістичною процедурою і колективно представлятимуть інтереси суспільства в цілому. В пояснювальному меморандумі до рекомендації також наголошується на важливості розмежування компетенцій і недопущення керівництва поточною діяльністю з боку наглядово-контрольного органу.

На чіткості формулювань щодо порядку призначення та звільнення з посади членів керівного органу наголошується і в «Принципах свободи слова та регулювання мовлення» міжнародної організації «Артикль 19», розроблених 2002 року.

Отже, відповідно до законопроекту, Кабмін пропонує в традиціях українського державного менеджменту наплодити масу органів, а саме:

• наглядовий орган – Наглядова рада НСТУ (17 членів):

Депутатський законопроект пішов простим шляхом – він передбачає проведення щорічного аудиту аудиторською фірмою, яку визначає рада СМУ.

Видається, обидва законопроекти могли б зупинитися саме на цій моделі, хіба що зазначити в законопроекті про обов'язкові параметри проходження такого аудиту – їх можна вибрати і з повноважень уже згаданої ревізійної комісії.

І знову про локомотивну бригаду

Одним із каменів спотикання у 2005 році було питання формування (Наглядової) ради суспільного мовника. Тоді планувалося і просто 17 членів, і по 17 членів – половина за парламентською квотою, половина – від професійно-громадського сектору. Звісно, що менше представників влади в наглядовому органі, то краще. Однак тут спрацьовують ті самі кляті реалії, що загубили не одну реформу в цій країні. Тож депутатський законопроект запропонував формувати раду з 15 осіб, дев’ять із яких включаються до складу Кабінетом Міністрів за поданням депутатських фракцій, а шість – за поданням представників громадських організацій, що діють у сфері журналістики. Останніх мають висувати на конференції громадських організацій, яку зобов'язана скликати Національна рада з питань телебачення і радіомовлення в установлені законопроектом строки.

Кабінет Міністрів, на диво, запропонував ліберальніший порядок. Так, рада, за його версією, має формуватися з 17 осіб, три з яких – це власне представники самого Кабміну, решта 14 – представники всеукраїнських громадських об’єднань, основним видом діяльності яких є діяльність у сфері освіти, науки, релігії, спорту, журналістики, у правозахисній сфері, у сфері захисту інтересів підприємців, у сфері захисту інтересів дітей та молоді, у творчій сфері, у сфері місцевого самоврядування, профспілкова діяльність, а також діяльність у сфері захисту прав національних меншин, у сфері захисту прав осіб з особливими потребами, у сфері захисту прав ветеранів війни та учасників бойових дій.

Такі кандидатури мають вноситися до Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, яка самостійно розроблятиме і затверджуватиме порядок жеребкування і формування складу Ради.

Основною вадою такого механізму є використання нехай і незалежного, але все-таки державного органу для відбору кандидатів. Законопроектом вказано: якщо від однієї сфери подано двох і більше кандидатів – проводиться жеребкування. При цьому законопроект не дає однозначної відповіді на питання, чи всі сфери мають бути представлені у раді, чи лише самі ці сфери можуть висувати кандидатів. Також залишається відкритим питання, як має вчинити Нацрада, якщо від певної сфери не буде жодного кандидата. Приміром, за браком організацій, що мають всеукраїнський статус.

Конференція громадських організацій виглядає більш привабливо, адже в ній зможуть взяти участь всі медійні організації. Головне, щоб їм виповнилося два роки і щоб їхні статути містили положення щодо захисту свободи слова та діяльності у сфері журналістики. Противники цієї ідеї можуть сказати, що законопроект Кабінету Міністрів краще відображає інтереси певних груп, і це зауваження буде певною мірою слушним. Та якщо пристати на бік кабмінівської системи, слід передбачити попереднє навчання членів ради з основних питань діяльності мас-медіа, стандартів свободи слова та свободи інформації, принципів діяльності суспільного мовлення і його відмінностей від державного і комерційного. Для врахування інтересів різних соціальних груп більш ефективним механізмом є створення дорадчих рад чи експертних груп, які напрацьовуватимуть пропозиції і виноситимуть зауваження і тій сфері, в якій вони є компетентними. Таку можливість закладено в законопроекті Шевченка.

Не заглиблюючись в аналіз окремих неточностей законопроектів, слід звернути увагу на підстави припинення повноважень. Так, окрім традиційних підстав – власної заяви, смерті, вироку суду, обмеження дієздатності, в обох законопроектах є невідповідність вимогам щодо несумісності та пропуску засідань. Так, у контексті несумісності кабмінівський законопроект вважає порушенням сумісності, якщо член наглядової ради є народним депутатом України, членом Кабінету Міністрів України, членом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, військовослужбовцем, нотаріусом, суддею, прокурором, слідчим, працівником правоохоронних органів. Тимчасом як законопроектом 1076-1 чітко встановлено, що членом ради не можуть бути державні службовці, службовці місцевого самоврядування, народні депутати України, депутати місцевих рад, інші працівники державних органів та органів місцевого самоврядування, посадові особи політичних партій. Такий підхід чітко відповідає міжнародним стандартам щодо забезпечення незалежності суспільного мовника.

Щодо виконавчого органу – голови правління чи генерального директора – обидва законопроекти містять подібні положення: керівництво поточною діяльністю, набір/ звільнення персоналу, правочини тощо. Єдина, але суттєва відмінність стосується підзвітності. Так, депутатський законопроект каже про щоквартальну звітність гендиректора перед радою та підготовку ним консолідованого бюджету, натомість кабмінівський законопроект каже лише про підготовку ним проекту пропозицій до фінансового плану, причому хто готує сам план – залишається незрозумілим.

І ще про бригаду

Щоб наш локомотив рухався, окрім свободи машиніста і помічників локомотивної бригади слід не забувати і про діяльність простих працівників.

Стаття 6 законопроекту Шевченка приділяє увагу редакційній і програмній політиці СМУ:

«Програмна політика Суспільного мовлення України спрямовується на максимально можливе забезпечення інтересів усіх верств суспільства, відображення існуючих настроїв, поглядів і тенденцій в усіх важливих сферах суспільного життя. Вона не може слугувати інтересам певної політичної партії чи іншого об'єднання громадян, руху, комерційної організації, соціальної групи, релігії, ідеології тощо.

Працівники Суспільного мовлення України, відповідно до цього Закону, Редакційного статуту та Програмної концепції Суспільного мовлення України самостійно визначають, які теми та події є суспільно значимими».

Законопроект, підготовлений Кабміном, відсилає до Закону про телебачення і радіомовлення – статут затверджується Наглядовою радою і має відповідати закону про ТБ. Очевидно, на таку позицію можна було би пристати, однак ми пам’ятаємо, що роль суспільного мовника відрізняється від ролі комерційних мовників, тому просте відсилання до стандартних норм показує не дуже серйозне ставлення до суспільного мовлення, адже саме стандарти, за якими працюватиме мовник, визначатимуть, чи виконуватиме він свою функцію, чи обмежиться зміною вивіски.

Єдине питання, в якому майже зійшлися проекти – суспільний мовник не зобов'язаний висвітлювати діяльність органів влади, місцевого самоврядування, посадових осіб таких органів. Щоправда, законопроект від Кабміну чомусь забув згадати Верховну Раду і судову гілку влади.

Хто платить?

Питання фінансування суспільного мовника фігурує чи не в кожній рекомендації Ради Європи, де згадується суспільне мовлення, ба більше: 2009 року Парламентська асамблея Ради Європи видала цілу рекомендацію (1978) 2009, присвячену цій темі: «Парламентська асамблея Ради Європи відмічає, що служби суспільного мовлення існують в атмосфері, що характеризується одночасною пропозицією багатьма приватними каналами безкоштовних, створених на замовлення медіапослуг та швидким поширенням аудіовізуальних матеріалів, доступних в Інтернеті. Таке зростання конкуренції в аудіовізуальному медіа секторі викликало політичні дебати стосовно фінансування суспільного мовлення в Європі». Рекомендація, наголошуючи на особливій ролі суспільного мовника, високих стандартах журналістики і більш жорстких вимогах щодо змісту порівняно зі звичайними мовниками, звертає увагу на непросте середовище, в якому опинилися суспільні мовники, з огляду на все більшу доступність контенту у всесвітній мережі. Зважаючи на власну специфіку, кожна країна має обирати свою модель суспільного мовника. Зокрема, «фінансування засобів суспільного мовлення можна забезпечити через фіксований ліцензійний платіж за трансляцію, податок, державні дотації, абонентську плату та спонсорський дохід, спеціалізовані послуги з оплатою за перегляд та послуги на замовлення, продаж суміжної продукції, такої як книги, відео та фільми, та використання своїх аудіовізуальних архівів. У такому випадку, засоби суспільного мовлення можуть мати змішане фінансування, схоже до того, яке існує в інших публічних культурних інституціях, таких як оркестри, театри чи музеї».

Для України питання фінансування особливо болюче, адже переконати населення платити за суспільне мовлення, в умовах, коли воно не хоче платити навіть за проїзд у транспорті, буде надзвичайно складним завданням.

З точки зору міжнародних стандартів законопроект, поданий Кабміном, цілком відповідає тому, що рекомендує та ж Рада Європи. Так, 14-та стаття законопроекту передбачає фінансування НСТУ лише перші 4 роки з дня набрання чинності законом. Подальше фінансування має відбуватися за рахунок:

• абонентної плати, що сплачується за послуги НСТУ в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;

Найбільш реалістичним запровадженням абонплати є включення її в абонплату кабельних операторів – якщо людина дивиться кабельне ТБ і сума за такі послуги зросте – прокльони будуть, та все ж люди радше платитимуть. Утім, кабельне ТБ – це розвага міст. У сільській місцевості її не стягнеш. А отже, за суспільного мовника платитимуть далеко не всі. Тотальне обкладення черговим збором на суспільне телебачення ризикує вилитися в протести і втрату політичних дивідендів – важко уявити, що на таке хтось із нинішніх політичних сил наважиться. Тож прагнучи дотримання міжнародних стандартів, наразі більш реалістичним слід вважати механізм, запропонований у депутатському законопроекті: фінансування СМУ відбувається з держбюджету (а в принципі – знову ж таки за наші гроші) у розмірі, не меншому 0,05% від усіх видатків Держбюджету на відповідний рік. Така жорстка формула не дає можливості маніпуляцій на кшталт «дамо/не дамо» і гарантує певний мінімум для існування СМУ. Тим паче законопроект Шевченка так само передбачає можливість отримання фінансування з інших джерел, окрім реклами.

До речі, законопроект КМУ не містить однозначної заборони на рекламу, що можна трактувати як невизначеність або прихований дозвіл на її розміщення.

Фінальний гудок

Запуск суспільного телебачення в таких несприятливих соціально-політично-економічних умовах – операція вкрай ризикована і слабопрогнозована. Очевидно, що перед владою стоятиме завдання показати Раді Європи, що Україна дотримується своїх зобов'язань, а з іншого боку – максимально не допустити критику «покращень». Зокрема, це може бути реалізовано через систему «папєрєдніков» – лояльних осіб, які потраплять у наглядові і виконавчі органи суспільного мовника. Маючи формально незалежний механізм, владі буде легко сказати, мовляв, ми не втручаємося в діяльність незалежного мовника. В цій ситуації багато що залежатиме від нас із вами – громадян, третього сектору і четвертої влади. Зрештою, суспільне мовлення потрібно перш за все нам, тож нам і крутити його поворотне коло.